關鍵詞:資本市場/保險資金直接入市/保險監管/公開規制
內容提要:我國傳統的金融分業經營、分業監管模式正在自2004年保險資金直接入市運作堅冰融化之機面臨較大沖擊，混業經營已顯端倪。這為我國金融市場的有效監管提出了緊迫的現實課題。面對混業經營的大勢所趨，監管真空使得分業監管顯得力不從心抑或成本加大。根據入世承諾，2006年底國內金融市場將徹底向外資開放。保險資金運作風險與保險市場競爭強度相伴與日俱增。本文立足這一現實國情，認為我國應當引入發達國家資本市場監管的公開規制理念，建立保險資金直接入市的各監管當局信息共享機制與信息披露制度，盡量降低資金運行風險，提高監管效率。
一、保險資金直接入市制度安排及其監管真空出現的必然性
保險資金運用作為保險經營活動的重要內容，是實現資金融通功能的基本手段。借助資本市場平臺，通過積極融入、全面參與、促進市場建設，謀求行業發展，是保險業選擇進入資本市場的出發點和立足點。
《保險公司股票資產托管指引（試行）》，《關于保險資金股票投資有關問題的通知》。《關于保險機構投資者股票投資交易有關問題的通知》及《保險機構投資者股票投資登記結算業務指南》共同構成保險資金直接入市的可操作性制度安排。筆者將這些制度的主要內容作如下歸納：保險公司或保險資產管理公司與托管銀行兩者構成了委托－代理關系。首先，保險公司通過以能否保證其出資的安全和資產的增值來對股票資產托管銀行進行監督，甚至更換它們（如《保險公司股票資產托管指引（試行）》第十六條規定的情形）[1]；其次，托管銀行和保險機構投資者各負其責，實現經營與保管相分離，保障了保險公司的利益，二者依據相關法律，法規和保險公司的利益互相監督和制約，從而防止保險投資資金的風險。穩健經營的托管銀行保證保險基金資產的安全性，引入獨立第三方托管人制度也突出了托管人對保險機構投資者股票投資的監督職責。
我國金融業由于采取的是金融分業監管模式，即由銀行監管委員會、證券監管委員會、保險監管委員會分別實施對銀行、證券和保險的監管。所以由于監管機構的功能不同，目標不同，因而權屬也不同。監管機構在權責不清或者是權責不對稱的情況出現下，在操作上就容易發生監管真空。前者主要出現在監管機構的管轄權沒有明確界定的時候，后者則往往出現在一些可能對監管機構產生嚴重不利影響的事件發生的時候。主要表現為監管之間缺乏溝通與合作。因此監管真空的出現有其必然性。
二、保險資金入市監管真空形成的根源及公開監管理念的確立
（一）保險資金入市監管真空形成的制度根源
我國自改革開放以來，強制性制度變遷[2]的行動軌跡構成了改革進程的主流，這在很大程度上決定了正是政府而不是市場本身，在轉型期過程中的制度安排和制度替代中起著舉足輕重的作用。保險市場作為資本要素市場的組成部分，其演進與發展的進程本身也是構成中國經濟轉軌中制度變遷的重要一環，由此也決定了其發展進程中打上政府主導的烙印。筆者認為，保險市場“政府主導模式”的基本特征表現如下幾方面：
1.政府意志決定保險市場的發展并左右監管行為取向
從保險市場的發展軌跡看，政府介入主要是根據特定時期經濟工作整體部署的要求，而不是著眼于市場自身的發展規律和運行效率。后者總是從屬于前者，難以得到應有的關注和尊重。1980年我國恢復保險業務，1985年由國務院頒布了《保險企業管理暫行條例》，從法規角度明確保險企業可以自主運用保險資金。保險資金運用渠道較為寬泛，從房地產、有價證券、信托、借貸，無所不及，違背規律運用保險資金，造成相當部分的資金沉淀或損失。1995年《保險法》出臺，將保險公司的資金運用嚴格限制于銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務院規定的其他資金運用形式，不得用于設立證券經營機構和向企業投資。由于政策限制，大量保險資金處于閑置狀態或低收益狀態，保險資金約有50%以現金及銀行存款的方式存在。2002年10月28日為我國保險業內部結構和外部環境變化，特別是我國加入世界貿易組織后，保險業面臨進一步對外開放的新形勢，保險法進行了修改，新法將原來第104條的“保險公司的資金不得用于設立證券經營機構和向企業投資”的規定改為“保險公司的資金不得用于設立證券經營機構，不得用于設立保險業以外的企業”，修改了原先的禁止性規定，為國務院今后適時規定新的資金運用形式掃清了部分法律障礙。2004年2月1日，《國務院關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》出臺，《意見》提出要鼓勵合規資金入市，支持保險資金以多種方式直接投資資本市場，保險資金直接入市的政策堅冰開始融化，保險資金運用也由此進入了拓寬投資領域的新時代。
2.政府直接介入保險市場的資源配置
保險市場監管中“政府主導模式”不僅表現在保險市場及制度發展在總體上因循了政府各個階段的政策安排，還著重體現為政府直接插手市場資源的分配，首推“額度管理”，一方面政府的初衷是要企業有秩序地進入市場，但一講到管理又回到“計劃”的路徑上去了。原因是監管部門傾向于按照政府的偏好而非市場的“志趣”去分配這些指標。直到今天，在保險資金入市的監管問題上，持主要觀點的仍是規定多大比例的資金入市。似乎只有在額度上明確限定才能實現有效監管。
制度變遷不存在“路徑依賴”，[3]制度演進的自我強化機制會把制度發展引入特定的路徑，而不同的路徑最后會導致不同的結果。中國幾十年來計劃經濟與集權模式的特定“路徑”，[4]強化了政府對于包括市場資源在內的各項社會事務進行強有力干預的基本態勢。
綜上所述，承擔市場監管職能的機構，雖然于理論和立法層面上具有獨立的監管目標并負載相應的職責，但在中國監管實務中，在很大程度上不得不追隨和適應政府不斷調整的政策目標。政府以部門規制的條塊劃分的體制為基礎，導致對于監管制度中出現“各負其責，最后又各不負責”的現象。這一體制弊端的實質是扭曲了政府與市場關系的基本定位，因而違背經濟法的基本原則中的調節適度的理念[5]。隨著社會變遷與經濟的發展，政府在保險公司資金入市的監管中同樣不應以政府導向為中心，而應善于區分哪些領域應由政府而為，而哪些領域應有所不為。資本市場的調節監管，政府首要的任務當是建立有效的信息公開體系，明確這一體系中披露義務主體、執行主體及其法律責任。既非所謂的“功能監管”也非“職能監管”而是在監管中還市場于公平自由，是尊重市場的自我調節功能。
（二）保險資金直接入市監管真空形成的經濟根源
1.金融市場開放的要求與我國保險市場發展現狀的沖突
20世紀90年代中后期以來，中國保險監管面臨的現實環境發生了較大變化。突出表現為中國保險業封閉的經濟發展環境逐漸被全球開放的金融市場所打破。2001年我國加入WTO后，開放金融業務的5年過渡期已走過4年多，半年后綜合化全能型的外資金融機構將更大規模地進入中國金融市場，無疑對我國的金融機構在競爭上提出巨大考驗。
縱觀近幾年我國金融監管機關頒布的一系列針對保險資金入市的法律規章，為綜合經營的發展給予了立法上的肯定。但是仍體現既迎合金融市場綜合經營趨勢，又對這種開放的經營模式予以保留。表現為法律移植與經濟發展現狀的沖突導致監管規章紛繁雜亂，缺乏明確的監管理念。
2.監管重點集中在保險資金投向的比例限制而忽略了保險投資資金結構現狀
和其他投資類似，保險資金運用也要講究資產負債匹配。不同的業務結構形成不同的負債結構，不同的負債結構進一步要求有不同的資產結構與之相對應。但在保險資金直接入市的監管問題上，筆者發現監管者將其監管重點集中在資金投向的比例控制上。[6]在解釋這種監管傾向的論述中，多借鑒關注國外的公司投資于股票的比例，因而難免忽視數字背后的真象。我國的情況與國外并不一樣，首先中國保險市場和外國保險市場不具有可比性，中國保險市場目前只是處于剛剛起步階段，和國外發達國家保險市場上百年的發展歷史相去甚遠。2001年中國壽險市場的投保率為6%，而日本、中國臺灣、中國香港、美國的投保率分別是540%、136%、73%和134%；同年，中國壽險保單平均保額為3萬元人民幣，而中國臺灣、中國香港、美國的平均保額分別是21萬元、36萬元、50萬元人民幣。真正意義上的投資類保險的獨立賬戶上的資金占比較小。其次現在中國國民生活的基本保障處于相當低的水平，投資類保險產品是國民的基本保障得到滿足后，仍然有富裕資金時所選擇的產品，因而現今保障型保險產品還應是我國保險產品開發的主流。所以以運用資金比例占有率高低來作為對保險資金入市監管的依據是不符合我國國情的。
3.無視我國股票市場現狀對保險資金直接入市前景盲目樂觀
參與我國股票市場的主體有三個：政府、機構投資者和散戶投資者。這三者之間的行為互動形成了我國資本市場的泡沫。
1）政府行為。從我國過去15年的股市發展來看，我國政府一直存在利用資本市場來為國企改革服務的動機。廣大投資者在同政府博弈的過程中視政策為市場好壞的風向標，當股市低迷時政府一定會出臺利好政策，同是放松對市場的監管，于是市場中的投資者又重新開始操縱市場，股市重新活躍起來。政府的利好政策使股市的重心和成本不斷被抬高，最終導致了股價的扭曲。